Bevezetés és jogalap

2024. január 16-án az Európai Központi Bank (EKB) felkérést kapott a magyar pénzügyminisztertől arra, hogy alkosson véleményt 1. a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvénynek (a továbbiakban: az MNB-ről szóló törvény) és az államháztartásról szóló törvénynek a kincstári számlák Magyar Nemzeti Bank (MNB) általi vezetésével összefüggő módosításairól, amely módosításokat a Magyar Közlönyben 2023. december 22-én közzétett, a hazai gazdasági szereplők versenyképességének erősítésével és a közigazgatás hatékonyságának növelésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2023. évi CIX. törvény tartalmazza (a továbbiakban: az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításai); és 2. az MNB-ről szóló törvénynek az MNB igazgatóságának és felügyelőbizottságának hatáskörével összefüggő tervezett módosításáról (a továbbiakban: az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítása; az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításaival együtt: a módosítások). Az EKB véleményalkotásra szolgáló hatásköre az Európai Unió működéséről szóló szerződés 127. cikkének (4) bekezdésén és 282. cikkének (5) bekezdésén, valamint a 98/415/EK tanácsi határozat 2. cikke (1) bekezdésének harmadik franciabekezdésén alapul, mivel a módosítások egy nemzeti központi bankkal (NKB) kapcsolatosak. Az Európai Központi Bank eljárási szabályzata 17.5. cikkének első mondatával összhangban a Kormányzótanács fogadta el ezt a véleményt.

1. A módosítások célja

Az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításainak célja

1.1 Az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításai deviza kincstári egységes számlát vezetnek be a meglévő, magyar forintban (HUF) vezetett kincstári egységes számla mellé. A deviza kincstári egységes számlát az MNB vezeti.

1.2 Az MNB-ről szóló törvény előírja, hogy az MNB a HUF alapú kincstári egységes számla mindenkori egyenlege után a piaci kamatnak, de legfeljebb a jegybanki alapkamatnak megfelelő mértékű kamatot fizet a központi költségvetés javára. Az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításai előírják, hogy az MNB a deviza kincstári egységes számlák mindenkori egyenlege után piaci kamatot fizet, és hogy e kamat megállapítása során tiszteletben tartja a monetáris finanszírozás tilalmát.

1.3 Az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításai az EKB egyetértő hivatalos értesítésének kézhezvételét követően kiadott, a költségvetés makrogazdasági megalapozásáért felelős miniszter határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét követő napon lépnek hatályba.

Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosításának célja

1.4 Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítását kísérő indokolás szerint az MNB függetlenül végzi feladatait és alapvető feladataira fókuszál a szervezeti és gazdálkodási önállóság alapján, és indokolt erősíteni elszámoltathatóságát és átlátható működését. Ezért szükséges az MNB egyes szerveinek tevékenységére vonatkozó szabályozás pontosítása, elsősorban az egyéb feladataival kapcsolatosan. Ennek biztosítása érdekében az MNB igazgatóságának, valamint felügyelőbizottságának feladat- és hatáskörének pontosítása szükséges.

Az MNB igazgatóságának, valamint felügyelőbizottságának az MNB-ről szóló törvény szerinti szerepköre és összetétele

1.5 Az MNB-ről szóló törvény szerint az MNB szervei a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, az igazgatóság és a felügyelőbizottság. A Monetáris Tanács az MNB legfőbb döntéshozó szerve, és hatáskörébe tartozik többek között 1. az MNB-nek a monetáris politikát, a bankjegyeket és érméket, a hivatalos deviza- és aranytartalékot, a devizaműveleteket és a statisztikai információk gyűjtését és nyilvánosságra hozatalát érintő feladataival kapcsolatos stratégiai döntések meghozatala, valamint 2. azon stratégiai keretek meghatározása, amely keretek között a Pénzügyi Stabilitási Tanács döntést hoz az MNB-nek a fizetési és elszámolási rendszert, a makroprudenciális politikát, a szanálást és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét érintő feladatai tekintetében.

1.6 Az MNB-ről szóló törvény szerint az MNB elnökéből és a kettő vagy három alelnökből álló igazgatóság felelős a Monetáris Tanács és a Pénzügyi Stabilitási Tanács döntéseinek végrehajtásáért, valamint az MNB működésének irányításáért. Az igazgatóság hatásköre kiterjed a következőkre: 1. a Monetáris Tanács és a Pénzügyi Stabilitási Tanács által hozott döntések végrehajtásának irányítása; 2. az MNB számviteli beszámolójának megállapítása, az osztalék fizetéséről való döntés meghozatala, és az MNB saját tőkéjének az előző év végi, előzetes mértékéről és annak várható alakulásáról szóló, évenkénti előrejelzés tervezetének, valamint az üzletvezetésről és az MNB vagyoni helyzetéről szóló, a részvényesnek küldendő jelentés tervezetének jóváhagyása; 3. az MNB szervezetével és belső irányításával összefüggő kérdések jóváhagyása; 4. az MNB működésével, illetve feladatainak ellátásával kapcsolatos szakmai tervek és programok – ideértve a fejlesztési és működési költségtervet is – jóváhagyása; 5. a felügyelőbizottság hatáskörébe nem tartozó feladatok tekintetében az MNB belső ellenőrzési szervezetének irányítása, valamint a belső ellenőrzés tapasztalatainak és tervének megtárgyalása; 6. a munkaviszonyból származó jogokkal és kötelezettségekkel összefüggő kollektív szerződésmódosítás; és 7. a meghatározott személyek részére HUF-ban és külföldi pénznemben vezetett bankszámlákkal kapcsolatos döntések meghozatala. Ezen túlmenően a Monetáris Tanács bármely, a hatáskörébe tartozó kérdés eldöntésére felhatalmazhatja az igazgatóságot.

1.7 Az MNB-ről szóló törvény szerint a felügyelőbizottság az MNB folyamatos tulajdonosi ellenőrzéséért felelős szerv, és az Országgyűlés által választott elnökből és további három tagból, valamint a pénzügyminiszter képviselőjéből és a pénzügyminiszter által megbízott szakértőből áll. A felügyelőbizottság által végzett ellenőrzés két szempontból korlátozott. Először is, a felügyelőbizottság hatásköre nem terjed ki az MNB-nek a monetáris politikát, a bankjegyeket és érméket, a hivatalos deviza- és aranytartalékot, a devizaműveleteket, a statisztikai információk gyűjtését és nyilvánosságra hozatalát, a fizetési és elszámolási rendszert, a makroprudenciális politikát, a szanálást és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét érintő feladataira, illetve azoknak az MNB eredményére gyakorolt hatására. Másodszor, jóllehet a felügyelőbizottság irányítja az MNB belső ellenőrzési szervezetét, ez az irányítás nem terjed ki a fent felsorolt feladatokra. A felügyelőbizottság hatáskörébe nem tartozó feladatok tekintetében az MNB belső ellenőrzési szervezete az igazgatóság irányítása alá tartozik. Amennyiben az igazgatóság az irányítási jogkörének gyakorlása során olyan vizsgálati megállapításról szerez tudomást, amely a felügyelőbizottság hatáskörébe tartozik, akkor erről a megállapításról haladéktalanul tájékoztatást ad a felügyelőbizottságnak.

Az MNB igazgatóságát, valamint felügyelőbizottságát érintő változások az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítása szerint

1.8 Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítása oly módon kívánja kiterjeszteni az igazgatóság hatáskörét, hogy abba beletartozzon az MNB alapvető feladataitól eltérő egyéb feladataival kapcsolatos döntések meghozatala annak figyelembevételével, hogy 1. a határozatokról az igazgatóság negyedévente tájékoztatja a felügyelőbizottságot, 2. az alapító okiratban meghatározott mértéket meghaladó kiadással járó döntésekhez a felügyelőbizottság előzetes engedélye szükséges, és 3. az MNB egyéb feladataival kapcsolatos tevékenységéről az igazgatóság elnöke legalább évente beszámol a felügyelőbizottságnak.

1.9 Az MNB-ről szóló hatályos törvény szerint az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban, a többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapíthat vagy alapítványt hozhat létre. Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítása ezt a rendelkezést módosítja előírva azt, hogy az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban, a többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapíthat, illetve szerezhet meglévő gazdasági társaságban részesedést vagy alapítványt hozhat létre. A tulajdonosi ellenőrzés keretében az MNB felügyelőbizottsága, illetve a felügyelőbizottság felhívására az MNB belső ellenőrzési szervezete jogosult ellenőrizni az MNB többségi tulajdonában álló gazdasági társaság, az MNB által létrehozott alapítvány, valamint az MNB által létrehozott alapítvány többségi tulajdonában álló gazdasági társaság gazdálkodását. Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosítása azt is előírja, hogy az MNB többségi tulajdonában álló gazdasági társaság, illetve az MNB által létrehozott alapítvány esetén három vagy öt természetes személy tagból álló felügyelőbizottság létrehozása kötelező.

2. Az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításaival kapcsolatos észrevételek

2.1 A Szerződések alapján az EKB-nak nincs hatásköre egyetértést adni nemzeti jogszabályok elfogadásához. A Szerződés 127. cikkének (4) bekezdése és 282. cikkének (5) bekezdése szerint sokkal inkább a tagállamok hatóságai kötelesek konzultálni az EKB-val az EKB hatáskörébe tartozó jogszabálytervezetekről, de a 98/415/EK határozatban meghatározott korlátok között és feltételek mellett, és az EKB a hatáskörébe tartozó területeken véleményt terjeszthet a nemzeti hatóságok elé. A 98/415/EK határozat 4. cikkével összhangban a tagállamok biztosítják, hogy egy olyan megfelelő időpontban konzultáljanak az EKB-val, amely a jogszabálytervezetet kezdeményező hatóság számára lehetővé teszi, hogy döntésének meghozatala előtt figyelembe vegye az EKB véleményét. Mindezek alapján az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításairól azok elfogadása előtt kellett volna konzultálni az EKB-val.

2.2 A Szerződés 123. cikkének (1) bekezdése szerint a Központi Bankok Európai Rendszerében az NKB-k nem nyújthatnak folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt többek között a tagállamok központi kormányzata részére. A kormányzati betétek gyűjtését és kormányzati számlavezetést az NKB-knak lehetővé tevő nemzeti jogszabályok monetáris finanszírozás tilalmával való összeegyeztethetősége akkor nem aggályos, ha ezek a rendelkezések nem teszik lehetővé a hitelnyújtást, beleértve az egynapos hitelkeretet is. A monetáris finanszírozás tilalmának betartása azonban aggályos lenne abban az esetben, ha a nemzeti jogalkotás például lehetővé tenné azt, hogy a betétekre vagy a folyószámla-egyenlegekre a piaci kamatlábbal megegyező vagy annál alacsonyabb kamatláb helyett magasabb kamatláb alapján megállapított kamatot fizessenek.

2.3 Az EKB üdvözli, hogy az MNB-ről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény elfogadott módosításai előírják, hogy az MNB által a deviza kincstári egységes számlák mindenkori egyenlege után a központi költségvetés javára fizetett kamat nem haladhatja meg a piaci kamatokat, és hogy az MNB az e számlákhoz kapcsolódó kamat megállapításakor tiszteletben fogja tartani a monetáris finanszírozás tilalmát. Az EKB etekintetben hivatkozik az EKB/2014/8 európai központi banki határozatra, amely meghatározza az NKB-k által a kormányzati betétekre fizetendő díjazás tekintetében az EKB által alkalmazott kritériumokat a monetáris finanszírozás Szerződés 123. cikkének (1) bekezdésében előírt tilalmának történő megfelelés nyomon követése céljából.

3. Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosításával kapcsolatos észrevételek Az MNB-ről szóló törvény tervezett módosításának értelmezése

3.1 Az EKB értelmezése szerint a felügyelőbizottság új ellenőrzési hatásköre korlátozott lesz, mivel a felügyelőbizottság nem lesz jogosult az MNB olyan tevékenységeinek ellenőrzésére, amelyek közvetlenül vagy közvetve érintenék az MNB alapvető feladatait. Mivel az MNB-ről szóló törvény értelmében az MNB alapvető feladatai az MNB-nek a monetáris politikát, a bankjegyeket és érméket, a hivatalos deviza- és aranytartalékot, a devizaműveleteket, a statisztikai információk gyűjtését és nyilvánosságra hozatalát, a fizetési és elszámolási rendszert és a makroprudenciális politikát érintő feladatai, a felügyelőbizottság nem ellenőrizheti az MNB ezen alapvető feladataihoz kapcsolódó tevékenységeket, ideértve az MNB alapvető feladatainak ellátásához kapcsolódó informatikai szolgáltatások nyújtását. A fentieknek megfelelően az EKB értelmezése szerint a felügyelőbizottságnak nem lesz joga ellenőrizni az MNB többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok tevékenységét, ha ez a tevékenység közvetlenül vagy közvetve érinti az MNB alapvető feladatait. A jogbiztonság érdekében az EKB azt javasolja, hogy ezen értelmezés megjelenítése érdekében fogalmazzák át a többségi tulajdonban álló gazdasági társaságok ellenőrzéséről szóló tervezett rendelkezést.

3.2 Az EKB értelmezése szerint az MNB-ről szóló törvénnyel összhangban az MNB alapvető feladatai közé nem tartozó feladatok az MNB azon egyéb feladatai, amelyeket – jogszabályban meghatározottak szerint – csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathat. Az EKB úgy értelmezi, hogy ezek a nem alapvető feladatok magukban foglalják többek között az MNB-nek a szanálást és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét érintő feladatait. Mivel az MNB-ről szóló törvény előírja azt, hogy a felügyelőbizottság hatásköre nem terjed ki az MNB-nek a szanálást és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét érintő feladataira, az EKB úgy értelmezi, hogy a felügyelőbizottságnak nem lesz ellenőrzési hatásköre az MNB ezen nem alapvető feladatai tekintetében, ideértve az MNB többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok tevékenységét is, ha az ilyen tevékenység közvetlenül vagy közvetve érinti az MNB-nek ezeket a nem alapvető feladatait vagy azoknak az MNB eredményére gyakorolt hatását. Központi banki függetlenség

3.3 A Szerződés 130. cikke kimondja, hogy a Szerződések és a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapokmánya a (KBER Alapokmánya) által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása, valamint az ilyen feladatok és kötelezettségek végrehajtása során sem az NKB, sem döntéshozó szerveinek valamely tagja nem kérhet vagy fogadhat el utasítást többek között a tagállamok kormányaitól vagy bármely egyéb szervtől, és ebbe beletartoznak a felügyelőbizottsághoz hasonló, jogszabályban létrehozott szervek. A felügyelőbizottság ebből következően nem célozhatja meg az MNB-nek a Központi Bankok Európai Rendszerében (KBER) betöltött tagságához kapcsolódó feladat-ellátásának befolyásolását. Az MNB függetlenségét teljes mértékben tiszteletben kell tartani.

3.4 A felügyelőbizottság nem avatkozik bele a KBER-hez kapcsolódó feladatok ellátásába, sem az e feladatokhoz kapcsolódó döntéshozatalba. Ami a felügyelőbizottság azon javasolt hatáskörét illeti, hogy az igazgatóságnak az MNB alapító okiratban meghatározott mértéket meghaladó kiadással járó, az MNB egyéb feladataival kapcsolatos döntéseihez a felügyelőbizottság előzetes engedélye szükséges, az EKB hangsúlyozza, hogy ez a jog nem hozhatja az MNB-t olyan helyzetbe, amely bármilyen módon veszélyezteti a KBER feladatkörébe tartozó valamely feladat független ellátására való képességét. A nemzeti jogszabályoknak – az önkényes értelmezést lehetővé nem tevő módon – biztosítaniuk kell a központi bank függetlenségét a KBER-hez kapcsolódó célkitűzéseinek elérése és a KBER-hez kapcsolódó feladatainak ellátása érdekében.

Kelt Frankfurt am Mainban, 2024. február 26-án.

az EKB elnöke

Christine LAGARDE

(Pénzügyminisztérium)